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18.8.16

03.03 Guia Politicas Publicas


                                                                                                     Juan Manuel Llera Blanco*

La responsabilidad de un buen gobernante es la de privilegiar aquellas políticas públicas que maximicen los beneficios a la población y que tengan los menores efectos negativos posibles.

Todos lo hemos visto alguna vez: un nuevo gobierno municipal acaba de arrancar su período y en aras de empezar a mostrar resultados se anuncian decisiones de gobierno precipitadamente: un alcalde anuncia que privatiza la recolección de basura u otro que dará transporte público gratuito a estudiantes.

Lo primero que hay que tener presente es que cada acción de gobierno, cada programa o cada proyecto que se pone en marcha tiene consecuencias. Las tienen porque el gobierno es un actor central de la vida económica y social de una ciudad y todo lo que hace o deja de hacer influye en las vidas de los ciudadanos. Esas acciones, programas u obras son lo que comúnmente llamamos políticas públicas y todas ellas tienen la capacidad de afectar positivamente la vida de miles de personas, pero también pueden generar efectos negativos en los mismos ciudadanos a los que se pretende apoyar.

Guía de Políticas Públicas

La responsabilidad de un buen gobernante es la de privilegiar aquellas políticas públicas que maximicen los beneficios a la población y que tengan los menores efectos negativos posibles. Suena sencillo, pero no lo es.

Regresemos al ejemplo del alcalde que anuncia que los estudiantes de su municipio tendrán derecho a transporte público gratuito. Suena muy bien, ¿no? Los estudiantes suelen tener presupuestos muy ajustados y buena parte de su ingreso disponible se destina a transportarse a sus centros de estudio. Parece que vamos por buen camino y estamos usando el poder del gobierno para apoyar a los que más lo necesitan. ¿Está usted de acuerdo?

Los problemas vienen cuando pensamos en el otro grupo que está siendo afectado por la política pública: los transportistas. Normalmente suelen ser operadores que viven al día y dependen exclusivamente de lo que los pasajeros les pagan para cubrir los costos de operación de su vehículo, el mantenimiento y el combustible. Lo que les sobre es su ganancia y con eso llevan el pan a la mesa de su casa.

Súbitamente ese chofer que cubría la ruta con más escuelas ve cómo sus ingresos se desploman mientras que sus costos se mantienen iguales. Por decisión de la autoridad ya no puede cobrar el pasaje a los estudiantes, pero tiene que seguirles dando el mismo servicio. Lo más probable es que, para poder seguir llevando el gasto a casa, recorte sus gastos de mantenimiento. En pocos meses el sistema de transporte ya padece los efectos de la medida y empieza a presentar problemas y fallas en el servicio. Una noble medida se ha convertido en un problema para todos.

Ese es el poder real del gobierno cuando decide intervenir e influir y es por ello que dichas intervenciones tienen que ser planeadas y medidas cuidadosamente.

A veces las políticas públicas también pueden generar efectos inesperados positivos. En el año 2007 SEDESOL lanzó un programa de estancias infantiles para hijos de madres que no tenían derecho al servicio de guarderías. La idea era darles a esas mujeres un servicio para que pudieran dejar a sus hijos mientras se dedicaban a terminar sus estudios, a labores del hogar o simplemente a otras tareas no remuneradas que tuvieran que cumplir. Los análisis de impacto del programa concluyeron que además de cumplir su objetivo, el programa estaba ayudando a empoderar a esas madres de familia que ahora tenían el tiempo disponible para terminar sus estudios o capacitarse mejor para el trabajo. En el diseño original de la política, los niños serían los principales beneficiados pero resultó que sus madres también fueron impactadas positivamente por el programa (EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA ESTANCIAS INFANTILES PARA APOYAR A MADRES TRABAJADORAS, INSTITUTO NACIONAL DE SALUD PÚBLICA, http://www.20062012.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/EvaluacionProgramasSociales/Evaluacion_Impacto/EI_PEI_2011/Inf_Final_PEI.pdf)

LOS PASOS A SEGUIR

Como todo proceso existe ya una metodología clara respecto a la creación de una política pública. Cientos de años de fracasos en políticas mal implementadas a nivel mundial nos han servido para entender cómo es que se debe gestar una política pública, qué proceso debe seguirse y cómo deben evaluarse los resultados. Si usted tiene la suerte de encabezar un gobierno municipal o estatal digamos que puede aprovecharse del conocimiento acumulado en miles de experiencias no exitosas para evitar repetir los mismos errores.

Lo primero que debe hacerse es identificar el problema. ¿Qué es lo que queremos solucionar y para qué? Toda política pública nace para resolver un problema. Si no hay problema entonces no hay necesidad de que exista una política pública.

Muchas de las políticas públicas fallidas han nacido a partir de una premisa falsa, es decir para solucionar un problema que no existe o no es tan serio como se planteaba. Otras veces, atienden sólo un interés político donde el grupo a beneficiar representa una clientela política o compromisos que se adquirieron en campaña. No se trata de un problema real sino de una cuota. Aquí cualquier diseño de política pública nos dará resultados negativos pues no se está resolviendo ningún problema y se están distrayendo recursos que bien podrían aplicarse a la solución de problemas verdaderos.

EL PROBLEMA

La definición del problema es la clave para el éxito de la política pública. ¿De qué problema se trata? ¿A cuántas personas afecta? ¿Cómo las afecta? Una vez respondidas estas tres preguntas entonces podemos empezar a pensar en una solución. Pero no antes.

En 2013 se anunció la Cruzada Nacional contra el Hambre. Todos podemos estar de acuerdo en que abatir el hambre en la población mexicana no es sólo loable sino urgente y necesario. No encontraremos un solo político que esté en contra de tan noble objetivo. Vivimos en el siglo XXI y todavía hay mexicanos que no tienen certeza de qué comerán el día de hoy. El problema está claro.

¿A cuántas personas afecta? Según la información que acompañó al lanzamiento de la Cruzada, “El programa va dirigido a 7.4 millones de mexicanos que padecen pobreza extrema y carencia alimentaria, y comenzará en 400 municipios del país, que se elegirán con la información proporcionada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)”.

¿Cómo las afecta? Según SEDESOL los 7.4 millones de mexicanos a los que se dirige la Cruzada son los más marginados de los 52 millones de mexicanos que viven en condiciones de pobreza. No tienen acceso a una dieta alimenticia adecuada y ello les impide desarrollarse y limita su acceso a mejores oportunidades.

Pareciera que SEDESOL hizo bien su trabajo y pudo segmentar el grupo de población que más padece por el problema identificado. Ello implica que el esfuerzo podrá ser dirigido a ese grupo de población y no a la población en su conjunto. Ello implica mayor probabilidad de éxito y menor dispersión de los recursos.

No obstante, una auditoría realizada en 2014 por la Auditoría Superior de la Federación encontró que “hubo deficiencias en la focalización y en la coordinación, por lo que no permitieron verificar en qué proporción se garantizó el acceso a la alimentación y a los demás derechos sociales de su población objetivo, ya que de los 61 programas que promovió, sólo nueve atienden directamente la pobreza alimentaria; el resto se ocupan de otras carencias”.

Es decir, errores en la focalización impidieron que el programa llegara a la población que realmente necesitaba el apoyo. Además, se integraron acciones que no estaban directamente relacionadas con abatir el hambre como conciertos masivos y eventos públicos. Lo que parecía ser una buena idea terminó siendo orientada incorrectamente y los parámetros que SEDESOL definió para identificar a la población objetivo no podían identificarse claramente en la práctica. Era imposible distinguir a los 7 millones de mexicanos definidos como objetivo entre los 11 millones de habitantes que padecen pobreza extrema.
Guía de poliíticas públicas
Guía de Políticas Públicas

DISEÑO
Si ha logrado identificar con claridad el problema y la población objetivo el siguiente reto es el diseño de la política pública: ¿Qué haremos para eliminar o reducir el problema? ¿Qué acciones tomará el gobierno para incidir en X o Y situación a la cual queremos hacer frente?

Hace apenas unas semanas la Comisión Ambiental de la Megalópolis resolvió endurecer el Hoy No Circula para enfrentar las altas concentraciones de ozono que se anticipan en la Ciudad de México y su zona conurbada. El diseño de la política pública implicaba restringir hasta un 20% de los vehículos automotores que diariamente circulan para reducir la concentración de emisiones de ozono en la atmósfera. La premisa es sencilla: si reducimos el uso de vehículos contaminantes se reducirá la contaminación y por ende el nivel de ozono en la atmósfera. El diseño parece atender adecuadamente el origen del problema y si es adecuadamente aplicado ayudará a resolverlo.

No obstante el diseño no considera dos cosas: primero, que las personas pueden optar por medios de transporte distintos al transporte público lo que aumenta la demanda de vehículos de transporte privado (taxis y Uber) de modo que no hay una reducción simétrica del uso de automóviles. Es más, la demanda de transporte privado impulsa a más conductores de taxis y ubers a circular más horas por día. Segundo, que la acumulación de contaminantes en la zona metropolitana no obedece exclusivamente a la circulación sino a la falta de vientos en el valle de México. Justo en esta época del año se reducen los vientos en la ciudad lo que impide que los contaminantes sean dispersados como ocurre regularmente el resto del año.

Esta falla de diseño ya se ha puesto de manifiesto y la Ciudad de México ha estado en 4 semanas, más días en contingencia que en los 14 años anteriores juntos. La política no está dirigida a los orígenes del problema y atiende solamente a los síntomas.

EVALUACIÓN
En el proceso de creación de una política pública hay tres elementos importantes: evaluación, evaluación y evaluación. Así es, de nada sirve una idea o programa cuyo impacto no pueda medirse. Se trata de la fase sustantiva del proceso y es justo el momento donde se pueden hacer las correcciones relevantes que le permitan a la política pública tener éxito.

Afortunadamente hoy es posible evaluar una política pública ANTES DE PONERLA EN MARCHA. Ello implica que pueden evitarse el dispendio de recursos públicos en programas y acciones que no resultarán positivas para la población. La evaluación del diseño de políticas públicas es una herramienta fundamental para el buen gobernante que quiere maximizar el impacto de los escasos recursos que tiene bajo su control.

La forma tradicional de la evaluación de políticas públicas la sitúa como una valoración que debe ser aplicada a posteriori: un juicio a emitir hasta que se pueden observar los resultados que se derivan de la intervención. Dicha visión no toma en cuenta que las políticas presentan múltiples factores que deben ser objeto de análisis. Uno de ellos es el modo en el que tales políticas están diseñadas.

Hay diversos métodos para analizar a priori el diseño de una política pública y aunque entrar a detalle no es el objeto de este artículo lo relevante es que el modelo que se propone para abordar la evaluación de diseño de las políticas públicas, a diferencia de la planificación, contexto y estrategia deben analizarse, a priori, de forma independiente y estructurada y luego, de forma conjunta y vertebrada.

A EMPEZAR
Ahora debe quedarle claro que ante el enorme reto de resolver un problema público existe todo un arsenal de conocimiento y métodos para poder realizar un mejor trabajo. Todo ese material esta cimentado en el estudio de los fracasos de cientos de políticas públicas en todo el mundo, y desde luego, el éxito también de cientos o miles de esfuerzos para reducir problemas tan diversos como la pobreza, el desempleo, la violencia o la migración. No está usted solo.

*Maestro en Gerencia Pública por el CIDE

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