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06.04 Pugna federación-estados

La Pugna por el dinero entre la federación y los estados: Tres estampas


Netzahualcóyotl Bustamante Santín*

El federalismo al revés
México es un país centralista, señaladamente lo es en materia política y fiscal. Desde 1824, cuando se decretó su existencia, el régimen federal ha acusado una fuerte tendencia centralizadora que fue difícil revertir durante los primeros años de vida independiente y que, en su nombre, ha permitido el robustecimiento y el monopolio del poder económico a favor del gobierno central. Doscientos años después, las causas económicas, sociales y políticas que propiciaron el centralismo no han sido atendidas.
Pero las entidades federativas han replicado la fórmula; la progresiva apertura emprendida por el gobierno federal a partir de la primera reforma político-electoral en 1977 y la alternancia en los gobiernos estatales desde 1989, supuso la multiplicación de los espacios de poder a 32 órbitas locales con un fuerte ingrediente de verticalidad y rigidez en la toma de decisiones y la evidente ausencia de controles de carácter normativo y mecanismos de rendición de cuentas que limiten la supremacía de los gobernantes locales. Se ha dicho que cuando se ha descentralizado el poder político en México, más que hablar de federalismo se trata de feudalismo.

Afortunadamente, el cambio político y la pluralidad partidista en el país generaron un mayor debate sobre el papel de la federación y los estados en materia hacendaria. La reforma al artículo 115 constitucional, que se ocupa del municipio; la gestación del Ramo 33, que transfiere recursos etiquetados a las entidades federativas; la creación del Programa de Apoyo al Fortalecimiento de las Entidades Federativas, ahora FAFEF, que les otorga mayores fondos, y la ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; así como las consistentes reasignaciones al presupuesto federal, son fehacientes botones de muestra de cambios experimentados al seno del Congreso federal en los últimos veinte años en apoyo a la descentralización presupuestaria.

Si bien los avances son marginales, tienen un profundo significado respecto a lo observado durante buena parte del siglo XX. En definitiva, el progreso político vivido en todos los órdenes del país aceleró la devolución de facultades intergubernamentales.

El mexicano es un federalismo al revés, que se estrella con la naturaleza de su esencia; tiene vocación por la concentración y rehúye al equilibrio entre poderes soberanos que conviven en un mismo territorio. El problema no está en el modelo sino en el diseño y el funcionamiento de las instituciones que le han dado vida y vigencia en el país.

En naciones que han adoptado el federalismo como forma de organización del Estado, las potestades tributarias a favor de las regiones en detrimento del gobierno central, han sido determinantes para alcanzar equilibrio y equidad entre todos. Ni mandantes ni subordinados, sólo se busca armonía e igualdad entre las partes para la toma de decisiones y el ejercicio del poder político y económico.
Pese a que la concurrencia fiscal (cobro de impuestos en un mismo territorio por parte de las tres esferas de gobierno) es intrínseca a la organización federal, desde hace un siglo en México la socialización de las facultades tributarias se advierte como una amenaza al control y monopolio del poder político, independientemente de las debilidades en la arquitectura institucional y andamiaje legal de estados y municipios para asumirlas.

El saldo final puede definir a los gobiernos locales como casi soberanos en la puja por la descentralización fiscal.

Ésta es pues una de las tareas pendientes del México contemporáneo: vigorizar el federalismo y reivindicarlo como un instrumento simple de cohabitación de órdenes de gobierno y poderes públicos con responsabilidades determinadas.

Mientras eso ocurre, prevalecen el desorden y la disputa por la paternidad de los recursos fiscales en México entre la federación, los estados y los municipios. Un tema que el Constituyente de 1917 no resolvió y que, durante todo el siglo XX formó una nebulosa en la asignación de las potestades tributarias entre los órdenes de gobierno.

Las sucesivas reformas legales con el propósito de remolcar financieramente a los estados, se tradujeron en cambios dentro de la continuidad.

Estados: el doble discurso o hágase la justicia en los bueyes de mi compadre
Existe una realidad incontrovertible: los estados no cuentan con un impuesto propio que les provea los recursos suficientes para garantizar su estabilidad financiera, razón por la cual hoy acusan cifras alarmantes de endeudamiento. También en la corrupción, la ineficiencia, el mal uso, aplicación y distracción de los fondos públicos se hallan razones adicionales de esta distorsión.

Los entes locales carecen de capacidad financiera –producto de la escasa rentabilidad de sus propias contribuciones– para cumplir con las funciones y facultades mínimas que son de su competencia.
La insuficiencia financiera limita la autonomía de los estados, distorsionando la esencia y los principios de un sistema federal de equilibrio, igualdad y cooperación.

Se considera que es justamente en la autonomía o soberanía de los estados donde radica el fundamento del poder tributario de los estados,[1] pues es reconocido universalmente que la soberanía implica el poder de tributación y que la falta de dicho poder significa ausencia de soberanía.[2]

De ahí la trascendencia de fortalecer e impulsar verdaderamente su autonomía desde los espacios regionales de poder y en condiciones de igualdad y cooperación.
La fuerte dependencia prevaleciente entre los niveles locales de gobierno se debe, en buena medida, a que la decisión de gastar el dinero proviene del ente superior.

Mucho se habla de federalizar, descentralizar, reasignar potestades o atribuciones fiscales; al respecto surgen las dudas sobre ¿cuál es el nivel de eficiencia administrativa a nivel local?, ¿quién administra mejor los recursos?, ¿se deben otorgar más recursos a municipios, hasta dónde?

No obstante, la manifiesta insuficiencia financiera que acusan las entidades federativas, existen posturas que consideran no atendible la reiterada exigencia de destinar mayores fondos a los estados. Algunas razones se asocian a no contar con garantías para su correcto uso y aplicación, debido a que los mecanismos de control y evaluación no han acreditado una solidez y madurez que contribuyan a certificar y contar con la certeza del óptimo y productivo manejo de los fondos públicos en el ámbito local.[3]

A ese debate se suma la opacidad en los montos de inversión, gasto corriente y egresos en general por parte de las administraciones estatales, pese a contar con un amplio marco legal en materia de transparencia y rendición de cuentas.

En contrapartida, existe una fundada preocupación de los gobiernos locales sobre la claridad y la transparencia en las transferencias financieras, ya que no se conocen en forma total y oportuna los ingresos que se van acumulando a la Hacienda Federal para constituir la Recaudación Federal Participable.

Aun con los progresos mostrados en el marco normativo, es indispensable contar con instrumentos que transparenten primero la obtención de los ingresos y la asignación de las participaciones tanto a estados y municipios.

La Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria y la Ley General de Contabilidad Gubernamental han contribuido a aclarar y precisar la esfera de actuación de cada orden de gobierno en la materia y a mejorar el diseño y método en esas materiasde las mismas, respectivamente.

Pero hasta la fecha, la evidencia señala que todo el marco normativo y legal no ha favorecido la mejora en la calidad, la eficiencia y la transparencia del gasto que tanto se ha pregonado. Por cuanto hace a los estados la desvinculación o falta de correspondencia del gasto con los ingresos propios, elimina automáticamente su productividad y rendimiento, además los fondos se ejercen discrecionalmente y no se aprovechan efectivamente.

Si el presupuesto no guarda relación con los resultados que se esperan obtener, entonces no es de calidad, ni eficiente, ni eficaz y es aplicado con opacidad por parte de los ejecutores del gasto, como lo ha demostrado la Auditoría Superior de la Federación según se desprende del Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública que sucesivamente ha emitido entre 2001 y 2016.

Entre las posibles explicaciones de estas distorsiones institucionales se puede concluir que responden a tres elementos:
  • 1.      Se elaboran planes de desarrollo a corto plazo.
  • 2.      Existe desconocimiento de los funcionarios facultados respecto de los procedimientos para la ejecución del gasto.
  • 3.      El presupuesto se distribuye bajo criterios y filias políticas a pesar de lo establecido en la normatividad, especialmente la Ley de Coordinación Fiscal.


Continuamente los estados reclaman la dependencia fiscal, pero no asumen la responsabilidad de incrementar la calidad del gasto ni la de aumentar la recaudación propia. Tampoco cobran de forma eficaz impuestos propios o asumen el cobro de nuevos gravámenes por el costo político que representa. Ése es un doble discurso.

Para ejemplificar las distorsiones del sistema hacendario en el país, señaladamente la puja por el control y supremacía en el ejercicio y asignación de los fondos públicos, baste describir las siguientes tres estampas.

I.                   Cuando el nivel de deuda local se disparó, su contratación se reguló

Sólo hasta la promulgación de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios, el 28 de abril de 2016, se reguló la contratación de empréstitos por parte de los estados, tal como lo mandató la reforma constitucional al artículo 73, fracción VIII, que establece las bases generales para que los estados y los municipios puedan incurrir en endeudamiento, así como los límites y modalidades bajo los cuales dichos órdenes de gobierno podrán afectar sus respectivas participaciones para cubrir los empréstitos y obligaciones de pago que contraigan.

Al advertirse un acelerado crecimiento en el saldo de las deudas locales, comenzó el proceso legislativo orientado a regular su contratación que derivó en la referida Ley.

Anteriormente la fracción VIII del artículo 117 constitucional era el único mecanismo constitucional que regulaba la deuda de los estados, al prohibirles contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones o en moneda extranjera.

A septiembre de 2016, el saldo total de la deuda de los estados y municipios del país sumó 535 mil 276 millones de pesos, un incremento real del 112 por ciento en los últimos siete años, si se toma como referencia el año 2009 cuando el pasivo alcanzó 252 mil 153 millones de pesos, según datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.[4]

Las obligaciones financieras de las 32 entidades federativas y los 2 mil 456 municipios representan un 3 por ciento del PIB.

Las entidades más endeudadas fueron la Ciudad de México con 67 mil 611 millones de pesos, Nuevo León 63 mil 155 millones, Veracruz 44 mil 941 millones, Chihuahua 47 mil 808 millones y el Estado de México 41 mil 778 millones; estos cinco estados concentraron el 50 por ciento del endeudamiento de los gobiernos locales durante el año pasado.[5]

Con todo lo que pueda afirmarse sobre el gran boquete financiero generado por gobernadores y munícipes, la deuda total del conjunto de los entes locales como porcentaje del PIB no se compara con el endeudamiento neto del sector público que equivale ahora al 47.9 por ciento del PIB.[6]

II.                Ni recortes ni austeridad; el gobierno federal derrocha el presupuesto
El gobierno federal no se conforma con endeudar sostenidamente al país, también gasta más de lo programado, abandonando tácitamente el discurso de la austeridad.

Al cierre de 2016, el gasto neto total fue mayor en 611 mil 934 millones de pesos al monto aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación para ese ejercicio fiscal.[7]

Lo anterior fue resultado de un mayor gasto programable por 585 mil 715 millones de pesos derivado de las aportaciones a Pemex, CFE y al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, y a la entrega de mayores participaciones a las entidades federativas y municipios por 14 mil 967 millones de pesos, debido a una mayor Recaudación Federal Participable (es una bolsa integrada por impuestos que se paga a los estados).

Los recortes anunciados por el gobierno federal el año pasado de 132.3 mil millones de pesos en febrero y 31.7 mil millones de pesos en junio, simplemente se esfumaron por el ejercicio de un gasto superior al autorizado por el Congreso.[8]

La racionalidad presupuestal está presente sólo en manuales administrativos y la austeridad es una aspiración de los entes de gobierno; así queda de manifiesto en el informe de fiscalización de la cuenta pública 2015. La Auditoría Superior de la Federación halló observaciones por 165 mil millones de pesos derivadas de irregularidades en el ejercicio del gasto (un incremento del 55 por ciento respecto al 2014). De ese monto, alrededor de 100 mil millones de pesos corresponden a la administración pública federal y los restantes 65 mil millones a las entidades y municipios.[9]

III.             Los estados, de la sequía financiera al dispendio de los fondos públicos
Los recursos adicionales que han recibido los estados (especialmente en el sexenio 2000-2006 derivado de la renta petrolera)[10] son empleados en su mayoría en gasto corriente o pago de deuda sin comprometerse a la rendición de cuentas ni a mejorar su recaudación propia.

A propósito del incremento del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) a los combustibles en el presente año, las entidades se han visto beneficiadas por el incremento del gravamen.

Para el ejercicio fiscal 2016, la Ley de Ingresos de la Federación proyectaba que el IEPS, que se cobra a los combustibles y que se destina a las entidades federativas, sería de 20 mil 412 millones; sin embargo, se recaudaron ingresos adicionales por casi 6 mil millones de pesos para alcanzar una cifra total de 26 mil 332 millones de pesos en 2016. De cada 100 pesos que reciben las entidades por parte del gobierno federal, 3.8 pesos provienen de los ingresos por venta del combustible.

Con datos al cierre de 2016, la Secretaría de Hacienda reportó que los 32 estados del país recibieron por concepto de participaciones federales 693 mil 714 millones de pesos, 15 mil millones más del dinero presupuestado originalmente por el Congreso de la Unión que era de 678 mil 747 millones de pesos, un 2.2 por ciento superior. Con respecto al ejercicio fiscal 2015, la variación fue del 7.2 por ciento.[11]

La razón del incremento del Ramo 28 o participaciones (de libre disposición) responde a una mayor bolsa recaudable generada por los recursos adicionales que se obtuvieron de impuestos como el IVA, ISR, pero principalmente por el IEPS.

Si la federación gasta más de lo autorizado, los estados derrochan los excedentes y coloquialmente dicho, cada quien hace lo que le viene en gana, entonces el actual diseño sobre el papel impositivo de cada orden de gobierno, demanda ajustes que eviten esas distorsiones e incentivos que eliminen la discrecionalidad en el ejercicio del dinero público.


* Maestro en Administración Pública con Mención Honorífica. Fue Secretario de Migrantes y Asuntos Internacionales del Gobierno del estado de Guerrero. Ha escrito textos relacionados con Transparencia, Rendición de Cuentas, Federalismo, Reforma del Estado y Migración.

[1] Véase artículo 40 constitucional.
[2] Cruz Covarrubias, Armando. Federalismo fiscal mexicano, Porrúa, 2004.
[3] Un sólido argumento en contra de la descentralización hacendaria se relaciona con el problema de la corrupción, pues la evidencia reciente muestra que en los gobiernos locales -estatales y municipales- los mecanismos de control son inexistentes o débiles amén de existir métodos de ejercicio de poder más arcaicos, cerrados e inflexibles.
[4] Registro de Obligaciones Financieras de Entidades Federativas, Municipios y Organismos. Serie Histórica. Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, SHCP. Saldos al 30 de septiembre de 2016.
[5] Ibid
[6] Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre 2016. SHCP, 30 de enero de 2017.
[7] Ibid
[8] El 30 de enero de 2015 Hacienda recortó 124 mil 300 millones de pesos al gasto federal equivalente al 0.7 por ciento del PIB. El Financiero 30/1/15. En septiembre de 2015 Hacienda presentó una propuesta de ajuste de 221 mil millones de pesos, es decir, 1.5 por ciento del PIB. Y el 17 de febrero de 2016 el gobierno federal recortó el gasto por 132 mil millones de pesos para 2016, equivalentes al 0.7 por ciento del PIB. En los tres casos como consecuencia de la dramática y sostenida caída de los ingresos por concepto de renta petrolera. El Financiero 17/2/16. El segundo recorte al gasto público de 2016 se presentó el 24 de junio por 31 mil 715 millones. El 8 de septiembre de ese mismo año, el titular de Hacienda anunció un recorte al gasto programable en el Presupuesto de Egresos de la Federación de 2017 por 239 mil 700 millones de pesos equivalentes al 1.2 por ciento  del PIB. El Financiero 9/9/16.
Los cinco recortes al gasto entre 2015 y 2017 (menos de dos años) sumaron 748 mil 715 millones de pesos.
[9] Auditoría Superior de la Federación. Informe General Cuenta Pública 2015
[10] En ese periodo el sector público presupuestario obtuvo recursos ordinarios adicionales, petroleros y no petroleros, por 719 mil 53 millones de pesos, según se desprende del Informe de Resultados de la revisión de Fiscalización superior de la Cuenta Pública 2006 de la Auditoría Superior de la Federación.
[11] Participaciones a Entidades Federativas. Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre 2016. SHCP.

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