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02.06 Por una estrategia de la seguridad

30.03.2016

Por una estrategia efectiva en Seguridad Pública


Mtro. Alfonso Galindo Cano*
 La guerra contra el narcotráfico que vivimos los mexicanos en el sexenio de Felipe Calderón agravó la inseguridad y desató en el país una ola de desapariciones, homicidios, secuestros, robos con violencia e impunidad.  El diagnóstico base fue que había una debilidad institucional al contar con policías no capacitadas, ni equipadas, y que además tenían un elevado grado de penetración por el narcotráfico.
La estrategia presidencial partió del combate directo a los cárteles de la droga dejando de lado la prevención del delito. Esta estrategia impulsó a su vez el tema de la seguridad pública, el cual se situó como el preponderante en los medios de comunicación, en las conversaciones de café y sobretodo en la agenda parlamentaria y de gobierno. El incrementar el estado de fuerza y la capacidad de combate de las instituciones policiales y militares, se tornó en prioridad nacional.
Por ello y tras lograr un consenso primordialmente con el Partido Revolucionario Institucional (PRI) para modificar la Constitución, el Ejecutivo Federal promulgó el 18 de junio de 2008 un Decreto en el que se modificó el artículo 21 de la Carta Magna para disponer en sus párrafos noveno y décimo que: “la seguridad pública es una función a cargo de los tres órdenes de gobierno que comprende la prevención, la investigación y persecución de los delitos y las sanciones de las infracciones administrativas”. Asimismo se señalaron, las bases mínimas a las que debían sujetarse las instituciones para cumplir con los objetivos de la seguridad pública y poder contar con instituciones de carácter civil, disciplinado y profesional.
En este sentido, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, estableció en su artículo 2° que: "la Seguridad Pública tiene como fines, salvaguardar la integridad y derechos de las personas, preservar las libertades, el orden y la paz públicos", mandatando a que los 3 órdenes de gobierno se coordinaran para: "regular los procedimientos de selección, ingreso, formación, actualización, capacitación, permanencia, evaluación, reconocimiento, certificación y registro de los servidores públicos de las Instituciones de Seguridad Pública".
Asimismo se facultó al Centro Nacional de Certificación y Acreditación para establecer los criterios mínimos de evaluación y control de confianza de los servidores públicos, así como de homologar los procedimientos y criterios aplicables en la materia, de acuerdo a los artículos 21 y 22 del mismo ordenamiento.
Ello dio paso para que en noviembre de 2008, el Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobara el “Modelo Nacional de Evaluación y Control de Confianza”, ratificado en 2010 por la Comisión Permanente de Certificación y Acreditación, como eje rector para la operación, consolidación, certificación de los centros de evaluación y control de confianza, de sus procesos y de su personal. En la práctica, el Gobierno Federal trazó las directrices sin ningún consenso de los otros órdenes de gobierno, por lo que se generaron resistencias que aún existen.
Tratando de minimizar los riesgos identificados por función para la selección de personal que debían conformar los nuevos cuerpos de policía, en 2013 se implantó en México el “Nuevo esquema de evaluación focalizado por contexto y análisis de riegos”, el cual pretendió hacer que diferentes autoridades como la Procuraduría General de Justicia, el Sistema Penitenciario, el Registro Vehicular y la Secretaría de Educación Pública, entre otras, se coordinaran con oportunidad y previo a la evaluación del personal, proporcionaran información a los Centros Evaluadores sobre antecedentes existentes en los expedientes, informes de su actuación, funciones específicas del personal sujeto a evaluación.
Esta modificación constitucional y las posteriores reformas a los ordenamientos legales, pretendían brindar un marco normativo a nivel nacional para homogeneizar la infraestructura, el equipamiento y la capacitación del recurso humano, este último elemento fundamental de todas las reformas.
Como se había mencionado, el diagnóstico era que las policías estaban infiltradas por la delincuencia organizada por lo que había que crear nuevas policías conformadas principalmente por jóvenes que tuvieran como mínimo educación media superior y que fueran aptos para aprobar los exámenes de control de confianza, los cursos de formación inicial y de especialización. ¿Qué ventajas tendrían? Ser parte de un cuerpo élite, contar con un mejor salario, tener un seguro de vida cercano al medio millón de pesos, recibir mejor armamento y equipo y la promesa de una carrera policial. La respuesta fue crear el Subsidio para la Policía Acreditable (SPA) para reforzar a las instituciones de seguridad pública en materia de mando policial.
La implementación de este subsidio no fue sencillo por varias razones, la mayoría de los Estados no contaban con Centros de Control de Confianza o se encontraban en deplorables condiciones para poder poner en marcha ese plan, además los procesos de reclutamiento de los nuevos prospectos se vieron impactados porque algunos Estados estaban en posibilidades de pagar mejores salarios que otros y atraían hacia ellos jóvenes de todo el país, dejando a los Estados pobres o pequeños sin prospectos para integrar a sus policías acreditables, incluso el reclutamiento de la policía federal jugó como una competencia desleal al ofrecer salarios por arriba de la homologación salarial.
Aunado a ello, muchos de los municipios no contaban con los recursos para aportar elementos al mando único y alcanzar los niveles salariales propuestos, incluso la posibilidad de mejora en la percepción económica de los mandos del interior de los Estados era para sólo una minoría, lo que dejó a la mayoría de los policías con tareas de proximidad ciudadana con los mismos salarios, el mismo equipamiento y la misma capacitación.
Ante este escenario, un nuevo agrupamiento nació mediante Decreto Presidencial el 22 de agosto de 2014  como parte de la estrategia de seguridad para disminuir el crimen organizado, la “Gendarmería Nacional”, la cual está adscrita a la Policía Federal como la Séptima División, que inicio sus funciones con un cuerpo policial de 5,000 agentes civiles y un presupuesto de 1,500 millones de pesos. La Gendarmería Nacional ha sido la contribución del actual gobierno para atender el tema de la inseguridad y hasta el momento ha pasado desapercibida su actuación para el grueso de la población.
Recientemente los Gobernadores en el marco de la Comisión de Gobernadores (CONAGO) acordaron impulsar el esquema policial del Mando Único, en sus respectivas Entidades y elevarlo a rango constitucional, tratando de dar un nuevo aliento a este proceso al cual sólo 18 entidades federativas se han sumado. Pero ahora los partidos Acción Nacional (PAN) y de la Revolución Democrática (PRD) han resuelto no avalar el mando único y en el caso específico del PRD ha presentado una propuesta de seguridad la cual propone  crear una Comisión Nacional de Seguridad Pública compuesta por cinco integrantes ratificados por el senado y que el ejecutivo pueda objetar.
Asimismo esta iniciativa va en contra de la desaparición de la policía municipal, más bien se sujeta a “criterios poblacionales y de fuerza: los municipios con menos de 20 mil habitantes no podrán tener una organización policial con fines de seguridad pública, pero sí una fuerza de orden para resolver los problemas administrativos y de bando de policía y buen gobierno” (Diario Crónica).

La Seguridad y el presupuesto
En 2011, datos del Sistema Nacional de Seguridad Pública arrojaban que el promedio nacional de percepción mensual de un policía era de $9,250 pesos y de los mandos de $18,672 pesos, cifras aún muy lejanas a los 3,500 o 5,000 dólares que un policía con cierta antigüedad puede ganar en los Estados Unidos.
México: Gasto Federal en Seguridad
Presupuesto Federal destinado a la Seguridad en México, 2015-2016

A pesar de los bajos niveles salariales para los policías del país, se observó que entre 2001 y 2016, el gasto federal en seguridad aumentó de 73 a 252 mil millones de pesos, lo que representa un incremento del 345.2 por ciento en el periodo de acuerdo a información de la Dirección General de Servicios de Documentación, Información y Análisis de la H. Cámara de Diputados, como se aprecia en el siguiente cuadro.
Si consideramos que sólo el 6 por ciento del total de los delitos cometidos en el país son del fuero federal (SNSP, Estadísticas) y que la tendencia prácticamente no ha variado para el periodo de referencia, no se podría explicar el incremento tan marcado del presupuesto en seguridad.
Ahora bien, si analizamos el cuadro anterior, observamos que la información que se destaca es la referente al gasto corriente, el cual para 2016 representa el 87 por ciento de la erogación total, lo que significa que será utilizado para remuneraciones, pagos por seguridad social, alimentos, herramientas y utensilios, materias primas, entre otros y tan sólo el 12.7 por ciento fue para gasto de capital. Para darnos una idea si comparamos la magnitud del gasto corriente en seguridad contra el presupuesto total de la Secretaría de Salud nos encontramos con que el primero es superior en 66 por ciento al presupuesto de esa Secretaría y si lo comparamos con el presupuesto asignado a la Secretaría de Educación alcanza el 72 por ciento para este año.
Por otra parte, a nivel estatal para el periodo de 1999 hasta 2011 se observó una relación negativa directa entre gasto en seguridad y los delitos del fuero común, en la que ambos crecieron en 97 y 100 por ciento respectivamente, de acuerdo a una investigación de la Fundación Ethos.
En ambos casos, el incremento desmesurado de los recursos destinados a seguridad pública, no han reportado a la sociedad los beneficios prometidos, pues tras quince años de incrementos en los recursos para combatir a la delincuencia organizada, los resultados son decepcionantes. Contamos con Entidades que han iniciado movimientos sociales de “autodefensa” para realizar funciones de seguridad pública que el Estado no ha podido cubrir, vemos desapariciones como los de Ayotzinapa y las de Tierra Blanca, homicidios, secuestros, robos con violencia, ejecuciones entre grupos delictivos y presenciamos como los delincuentes entran y salen de los penales de “Máxima Seguridad” una y otra vez sin castigo alguno.
La percepción ciudadana
De acuerdo a la Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana (ENSU) del último trimestre del 2015, la percepción de inseguridad disminuyó.
Veamos algunos datos, de acuerdo a lo que refirió la población que vive en ciudades, el 66.0 por ciento manifestó que dejó de cargar cosas de valor como joyas, dinero o tarjetas de crédito por temor a sufrir algún delito, el 62.8 por ciento modificó sus hábitos respecto a permitir que salgan de su vivienda sus hijos menores, el 49 por ciento cambio rutinas en cuanto a caminar por los alrededores de su vivienda después de las 8 de la noche, el 28.5 por ciento cambio rutinas relacionadas con visitar a parientes o amigos, nivel 5.2 puntos porcentuales menor que en diciembre de 2014.
ENSU
Percepción Social Sobre la Seguridad Pública 201-2015
Respecto a las conductas delictivas o antisociales de mayor frecuencia que las personas atestiguaron en los alrededores de su vivienda fueron: 1. Consumo de alcohol en las calles, 2. Robos o asaltos, y 3 Actos de vandalismo, con el 69.8, 67.1 y el 55.9 por ciento respectivamente, este último con una reducción reportada de 4.1 puntos porcentuales respecto a diciembre de 2014.
Las tres conductas delictivas que con menor frecuencia se repiten de acuerdo a los vecinos fueron, venta o consumo de drogas en los alrededores de su vivienda 43.5 por ciento, presencia de bandas violentas o pandillerismo 32.6 por ciento y 22.1 por ciento y escucho disparos frecuentes con armas. Cabe señalar, que en diciembre de 2015 bajó 5.1 puntos porcentuales los testimonios de quienes aseguran haber escuchado disparos frecuentes con armas y disminuyó 3.8 puntos porcentuales el haber atestiguado bandas violentas o pandillerismo respecto a la encuesta de hace un año.
La encuesta reveló además que en diciembre pasado no cambiaron las expectativas de las personas sobre lo que esperan entorno a la situación de la delincuencia en los próximos 12 meses, donde el 36.3 por ciento estima que la situación de la delincuencia seguirá igual de mal que este año, el 26.6 por ciento cree que empeorará, el 21.8 considera que seguirá igual de bien y el 13.7 estimó que mejorará.

Propuestas
El territorio nacional no es más seguro que hace 15 años, por lo que se hace indispensable preguntar ¿es correcta la estrategia elaborada por los funcionarios públicos responsables de la seguridad en el país?, ¿estos funcionarios son los adecuados para mejorar las condiciones de seguridad?, ¿cuántos años más necesitamos para que las condiciones comiencen a cambiar?, ¿cuántos miles de millones de pesos más se necesitan para percibir una real mejoría en materia de seguridad?

Es claro que la estrategia implementada por el gobierno federal, ha fracasado y no por falta de recursos o tiempo, sino por el enfoque de combate frontal a la delincuencia que le han dado los mandos responsables del diseño y la implementación de la estrategia en seguridad pública. El fenómeno hay que entenderlo como un mercado lucrativo en donde hay oferentes y consumidores, tanto dentro como fuera del país, en donde las ganancias han sido superiores a los incentivos negativos para dejar de producir. Por lo tanto, mientras haya consumo y las ganancias superen a las pérdidas económicas, habrá producción. Por ello, es indispensable reorientar la estrategia y plantear una estrategia que respete sobre todo el estado de derecho que se base sobre todo en la investigación y la inteligencia, que incluya y convenza de sus alcances a los diversos órdenes de gobierno.
En concreto proponemos dar un golpe de timón en la estrategia de seguridad pública a través de:
·         Cambio de mandos en la estructura de las instituciones de seguridad pública, evitando su rotación a otros puestos, para dar cabida a funcionarios ciudadanos mejor preparados y capacitados que puedan hacer frente a los nuevos retos que presenta el crimen organizado;
·         Total transparencia en el gasto relativo a la seguridad pública;
·         Dar  prioridad a la inteligencia financiera y la investigación  para desmantelar las redes financieras de los grupos delictivos;
·         Priorizar la prevención del delito;
·         Evaluar y tomar decisiones con base a la metodología del marco lógico, para cambiar al personal, reasignar recursos y promover o eliminar programas de las instituciones de seguridad pública;
·         Rescatar y fomentar policías municipales capacitadas y equipadas con tecnología, uniformes y armamento de la misma forma que el mando único, en donde el tamaño del municipio lo permita;
·         Avanzar hacia la conformación de policías metropolitanas que atiendan a la seguridad pública desde una perspectiva más allá de las fronteras estatales o municipales;
·         Integración a la población a programas sociales y de combate a la pobreza en zonas de alta incidencia delictiva, sobre todo jóvenes; y
·         Regresar a los elementos militares a sus funciones originales de resguardo de la Seguridad Nacional.

*El autor es Licenciado en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y Maestro en Gerencia Pública por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). 

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