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02.04 ¿Bajar recursos federales?

31.03.2016

“BAJAR RECURSOS” ¿ÚNICA OPCIÓN PARA EL DESARROLLO LOCAL?

José Octavio Acosta Arévalo*
joseoacosta@yahoo.com.mx

Ante la escasez crónica de recursos de los gobiernos municipales, es común que estos dediquen su atención a “bajar recursos”, pero revisemos algunos conceptos detrás de esta práctica.

    1.    En primer lugar; ¿Qué es el desarrollo?
En términos generales el desarrollo centra su atención en la persona. El programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, propone el siguiente concepto de desarrollo humano[1]: "El desarrollo humano es un proceso en el cual se amplían las oportunidades del ser humano a todos los niveles del desarrollo, las tres más esenciales son disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente.

Por lo tanto, la gente debe tener un mínimo de bienestar (alimentación, salud), adecuados conocimientos destrezas (cultura, educación), oportunidades de acción (democracia, libertad) y, además, utilizar creativamente sus recursos (producción, comercio). En consecuencia, el desarrollo no solo tiene como objeto al ser humano sino que el ser humano es el principal agente del desarrollo.

2. ¿Cuál es el papel del municipio en la promoción del Desarrollo?

El municipio conoce mejor los problemas locales, lo que lo convierte en un eficaz instrumento de participación, cuya función central es facilitar el desarrollo, a través de un ambiente adecuado que libere las energías de todos los agentes sociales.

Las funciones tradicionales del municipio han sido construir obras de infraestructura; administrar y proveer servicios básicos y normar o regular el desarrollo local. En muchas localidades el municipio ha construido y/o gestionado caminos, puentes, escuelas, centros de salud, rastros, redes de agua, drenaje y energía eléctrica. También administra servicios como la recolección de basura, los mercados y rastros, el registro civil, la policía municipal y regula el desarrollo urbano‑territorial, el tránsito y la ubicación espacial de las actividades económicas.

Más allá de la concepción tradicional como entidad local que se ocupa de obras y servicios públicos, en el contexto actual, el Municipio juega el papel de impulso al desarrollo y emprende acciones no tradicionales en el plano de la promoción del empleo, el combate a la pobreza, la defensa del medio ambiente, la promoción de la cultura, la salud primaria, la mejora de las condiciones de vida de jóvenes y ancianos y la prevención social de la violencia y la delincuencia.

La acción pública local debe contribuir a crear un ambiente económico, social y político propicio para el desarrollo local integral. El municipio moderno debe funcionar como una instancia facilitadora que estimule la acción participativa de los diversos agentes sociales locales. Participación ciudadana y estímulo del desarrollo local son, dos caras de la misma moneda.

3.    ¿Puede el municipio impulsar el desarrollo económico a nivel local?
Sin negar que los procesos de crecimiento económico transcienden los espacios locales, existen importantes componentes micro sociales del desarrollo productivo Si una comunidad local no está preparada para aprovechar los beneficios de una bonanza económica exógena, las oportunidades pueden fácilmente perderse.

El desarrollo económico supone la existencia de una organización, una cultura emprendedora y una formación técnica de la población, las que pueden ser impulsadas a nivel local mediante un reforzamiento de los valores culturales proclives a la producción y la educación técnica. En México, como lo demuestra el registro de más de 15 años de buenas prácticas del Premio “Gobierno y Gestión Local” organizado por el CIDE[2] se han desarrollado valiosas experiencias municipales relacionadas con fondos productivos, microcréditos, incubadoras de empresas, corredores turísticos, fomento de actividades artesanales, agencias de desarrollo económico, escuelas de artes y oficios, etc. En todos estos casos encontramos liderazgo municipal, organización social, cultura emprendedora y una constructiva relación entre el gobierno y la sociedad.
Todas estas actividades pueden ser promovidas y estimuladas en el nivel local. Incluso municipios pequeños pueden actuar asociados entre sí para estimular el desarrollo económico de los espacios regionales a los que pertenecen.

4.    Como se financian los municipios.
En términos generales y de acuerdo a las leyes mexicanas, los municipios cuentan con las siguientes fuentes de financiamiento:

    a)    Los ingresos propios, como son los impuestos (p.e. a la propiedad inmobiliaria –predial-); los derechos (p.e. el cobro de agua, permisos, licencias, autorizaciones, etc.); productos (p.e. arrendamiento de espacios en los mercados y la autorización para ocupar sitios en la vía pública, los cementerios, el rastro municipal, la realización de actividades recreacionales, como bailes y kermeses, etc.) y finalmente los aprovechamientos (Multas, recargos, gastos de cobranza,
    b)    Participaciones federales (Ramo 28), son los recursos asignados a los estados y los municipios en los términos establecidos por la Ley de Coordinación Fiscal y los Convenios de Adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal y de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal. Estos recursos se establecen anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación y se entregan mensualmente a los municipios a través de los Estados. Generalmente estos recursos son utilizados para cubrir los gastos operativos de los municipios.
   c)    Aportaciones federales a municipios (Ramo 33); son recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Municipios cuyo gasto está condicionado a la consecución y cumplimiento de los objetivos que la Ley de Coordinación Fiscal dispone (Están etiquetados para acciones de infraestructura social y seguridad pública). Este recurso es auditado por la Secretaría de Hacienda.
   d)   Acceso a Fondos federales; Las Secretarias de Estado (SEDESOL, SAGARPA, SEDATU, SEMARNAT; SEP, STPS, etc.), promueven y ofrecen una serie de programas que tienen como objeto apoyar a los gobiernos estatales y municipales en diversos rubros tales como: Infraestructura básica; combate a la pobreza, desempleo y rezagos sociales; promover la economía local y sustentable; fortalecer la participación y desarrollo de organizaciones de productores, jóvenes, mujeres, entre otros. Éstos recursos son utilizados por los municipios para financiar sus obras de infraestructura y programas de “desarrollo”, y a estos recursos se refieren cuando hablan de “Bajar recursos”.

5.    ¿Está el “Desarrollo Local” directamente relacionado a la ejecución de programas federales en los municipios?

Para responder a esta pregunta se requiere un estudio más profundo, no obstante el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) señaló que en México entre 2012 y 2014, el número de pobres pasó de 53.3 a 55.3 millones, es decir, la población mexicana en pobreza aumentó de 45.5% a 46.2%, debido principalmente a un deterioro de los niveles de ingreso. Esto nos permite afirmar en términos generales que el impacto de los programas federales para el Desarrollo Social ha sido insuficiente y deficiente.
Al ser diseñados sin tomar en cuenta a las localidades y al proponer medidas generales el impacto de estos programas ha sido débil; es decir, proponen soluciones iguales para problemas diferentes.

Los recursos federales han contribuido principalmente a la construcción de obras de infraestructura (calles, redes de agua y drenaje, alumbrado público, etc.); sin ser esto negativo, tampoco existe una relación directa entre la construcción de más obra pública, con el bienestar y el desarrollo social y comunitario. En los últimos 15 años la obra pública municipal ha crecido en más de un 600%; mientras que las condiciones de bienestar y la pobreza prácticamente no ha mejorado.
Como lo señala el Dr. Pablo Rojo en al análisis de 400 casos de éxito identificados por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), el éxito de los programas de desarrollo requiere la existencia de las siguientes condiciones:
     a)   Liderazgo
     b)   Estrategia definida
     c)   Existencia de organización y capacidades en los actores locales
     d)   Existencia de redes sociales y acuerdos entre gobierno y sociedad

El dinero por sí mismo, no representa un factor para el éxito en el Desarrollo Local. Hemos observado municipios con recursos cuyo resultado no ha sido el mejoramiento de las condiciones de bienestar para sus habitantes, en algunos casos se ha incrementado la corrupción y la opacidad. Por otra parte existen municipios como Mexticacán, Jal; Guachochi, Chih; Totutla, Ver; Zoogocho, Oax; donde ha pesado más el liderazgo, la organización, la visión, y las alianzas.

6.    ¡El éxito del desarrollo está en fortalecer el potencial local!

En definitiva, el buen desempeño del factor humano explica el éxito del desarrollo local. Hay ejemplos que ilustran cómo los gobiernos locales pueden funcionar adecuadamente y en todos verificamos que tras una buena administración local hay un liderazgo efectivo rodeado de un buen equipo de colaboradores. Dos cualidades distinguen al buen gobierno: uno, el sentido de lo público, honradez la llama la gente y dos, la capacidad de construir redes y alianzas entre el sector social, el sector público, el sector privado y la academia.
La evidencia nos ha demostrado también que aquellos municipios con liderazgo efectivo, con organización ciudadana, con visión y con proyectos definidos, son buscados con frecuencia por organizaciones nacionales e internacionales para proporcionar financiamiento. Recursos sin visión, sin proyecto y sin organización, sin duda alguna no nos conducirán al desarrollo y al bienestar.

7.    Liderazgo público local para facilitar la participación de la comunidad.

La función principal del gobierno, supone comunicarse y movilizar a la comunidad, y no sólo a sus funcionarios. Para ello es necesario entenderse con organizaciones de la sociedad civil, universidades, empresas y otras entidades públicas. La participación ciudadana requiere de una gran habilidad para convencer, negociar y motivar por parte del líder público local. Incorporar a organizaciones disímiles, debe ser una destreza necesaria para cualquier alcalde o líder público local. Y sin duda, esta habilidad para hacer participar a la comunidad y sus equipos técnicos debe ser una de sus características principales.

8.    El buen manejo de los recursos públicos, es tan importante como la gestión de recursos adicionales.

La base de la autonomía local está no sólo en disponer de atribuciones sino en contar con los recursos financieros adecuados para hacerlas efectivas. Si se revisa la legislación vigente, podemos constatar que los municipios tienen bastantes atribuciones no ejercidas plenamente.

La principal causa de la escasez de recursos en los municipios, parece ser un estilo de funcionamiento público que no incentiva ni promueve el involucramiento de los agentes sociales y la comunidad, fundado en una concepción paternalista y vertical del desarrollo, como lo demuestra el porcentaje de distribución de recursos en los presupuestos federales, aproximadamente 60% lo concentra la federación, el 23 % los 32 estados y 7% los 2445 municipios (Ver la siguiente imagen).


Por su debilidad presupuestal, los municipios tienden a demandar constante apoyo al gobierno federal, creándose una actitud de dependencia y bajo esfuerzo propio, origen del “paternalismo” y “clientelismo” del Estado. De tal forma que los esfuerzos de los gobiernos locales se vuelcan en obtener mayores ingresos individuales por transferencia de los “niveles superiores”, o dicho de otra forma en “Bajar Recursos”; es importante señalar que este concepto lleva implícito un modelo centralista y de subordinación municipal, pues al señalar que los recursos federales están “arriba”, se auto reconoce entonces que el municipio está abajo y que su tarea es subordinarse a lo que decide el de arriba.

Mayores recursos deben ser resultado del involucramiento de los diversos agentes locales y no sólo del Estado. El municipio no es el ente local público que financia todo es, más bien, la entidad que lidera, estimula, impulsa y facilita la movilización de recursos locales de diverso origen y que busca, como complemento, otros recursos regionales, nacionales y eventualmente internacionales.
Para conseguir el involucramiento de la comunidad y el sector privado, hay que mostrar que la “casa está en orden”, entre otras maneras tenemos: la transparencia absoluta en el manejo de recursos; mejorar el cobro impuestos dando facilidades al usuario, reducir la lista de morosos, actualizar el valor del catastro inmobiliario, crear sistemas ingeniosos de cobranza, manejar un buen presupuesto, involucrar a sus funcionarios en la responsabilidad por el uso de los recursos.

9.    El Desarrollo Local, está relacionado con el “Buen Gobierno”
En conclusión podemos señalar que el Desarrollo Local esta principalmente relacionado con el “buen gobierno”, que se caracteriza por:

     a)      Considerar a su gobierno, como un gobierno local que dinamiza y facilita el desarrollo integral de su comunidad;
     b)      Más que administrar, lidera a su gobierno y su comunidad hacia una visión común de futuro;
      c)      Acepta como tareas municipales, los nuevos retos del desarrollo: económico, reducción de la pobreza, rescate de la cultura local y la preservación del medio ambiente;
     d)     Planificar una estrategia de desarrollo de corto plazo (micro-planificación) y de largo plazo (planes de desarrollo), con participación de la comunidad;
     e)      Impulsar actividades para capacitar los recursos humanos municipales y mejorar la conciencia y educación cívica de la comunidad;
      f)       Coordinarse y aliarse, estableciendo relaciones de cooperación con otros ámbitos de gobierno y entidades de la administración pública privada;
       g)      Organizar y motivar a sus equipos de trabajo generando sinergias que se traduzcan en un trabajo más eficiente;
       h)      Mejorar sus habilidades para comunicarse, usar su tiempo y delegar;
     i)        Desarrolla destrezas para construir redes y alianzas y movilizar recursos públicos y privados; e
       j)        Incorporar a su municipio al movimiento asociativo regional, nacional e internacional.



*Ex Director y Fundador del Instituto de Desarrollo Municipal del PRD y de la Asociación de Autoridades Locales (AALMAC); Actualmente es director de programas de la Asociación Internacional de Administración de Ciudades (ICMA)




[1] Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Op. Cit.

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